¿De quién es el territorio? Gobernanza comunal frente al extractivismo

Por Edith Zavala Condori

Edith Zavala, consultora de Entornos por el buen vivir, ofrece un análisis sobre el modelo actual del extractivismo minero en el Perú y argumenta el porqué de la urgente necesidad de cambios estructurales en la forma en que el Estado se relaciona con el territorio y las comunidades campesinas que lo habitan.

“El conflicto del sur peruano no es técnico ni local, sino profundamente político: extracción de rentas globales versus reproducción social territorial.

El Estado genera PIB a través de materias primas mineras, pero degrada simultáneamente la capacidad rural que sustenta la seguridad alimentaria nacional. En un país donde el 70% de la producción de papa y quinua proviene de pequeños productores, esta contradicción es insostenible.”

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En el Perú, el territorio no es un recurso ni un espacio vacío en espera de ser desarrollado. Es un campo socialmente producido en el que se entrelazan historia, cultura, economía y poder. Las comunidades campesinas no solo usan el territorio: lo habitan, lo gobiernan y lo definen como parte constitutiva de su existencia colectiva.

Sin embargo, el Estado lo sigue tratando como una superficie neutra, lista para ser entregada a la inversión privada. No se trata de una omisión, sino de una lógica jurídica colonial: la que reconoce formalmente los derechos comunales, pero los subordina de facto a la lógica extractivista. Por eso, mientras las leyes no reconocen a las comunidades como autoridades reales sobre sus territorios —con poder para decidir qué entra, qué se hace y qué se prohíbe—, cualquier política de desarrollo seguirá imponiendo dominación en vez de construir justicia y equidad.

Superposición legal: concesiones sobre títulos comunales

El problema central no radica en una supuesta falta de claridad sobre el uso productivo del territorio, sino en quién tiene la última autoridad para decidir su destino. El Estado peruano ha sido explícito al respecto: las comunidades campesinas pueden poseer títulos de propiedad formal, pero carecen de soberanía decisoria efectiva sobre su territorio.

La Ley General de Minería (Ley N.° 27651) autoriza la entrega de concesiones mineras en cualquier zona del país que no haya sido declarada expresamente como excluida; en esa categoría, los territorios comunales titulados no se consideran, de manera automática, como áreas excluidas. Esto significa que el INGEMMET puede otorgar derechos de explotación sobre recursos subterráneos —cobre, oro, molibdeno, entre otros— ubicados debajo de tierras comunales sin requerir el consentimiento previo de las comunidades afectadas.

Según el Instituto del Bien Común (2025), la magnitud del problema se revela con claridad: la minería ocupa el 16,5% del territorio nacional, mientras que el 35% de las tierras comunales están directamente afectadas por concesiones mineras. Además, el 90% de estas tierras comunales carecen de georreferenciación, lo que facilita superposiciones invisibles y vulnera aún más la seguridad jurídica de las comunidades.

Esta superposición estructural de derechos —superficiales (comunales) versus profundos (empresariales)— no es un tecnicismo jurídico, sino el diseño deliberado del sistema. La normativa no establece mecanismos obligatorios de armonización entre ambos derechos, priorizando sistemáticamente la extracción minera sobre la tenencia colectiva. En la práctica, el subsuelo rico en minerales determina el valor territorial por encima del uso histórico de la superficie, generando colisiones inevitables en Apurímac, Cusco, Puno y Cajamarca. 

“Estos espacios extractivos han resultado en contaminación sistemática: ríos con metales pesados, pastos esterilizados y ciclos hídricos alterados. El agua, eje central de la gobernanza comunal para la agricultura y la ganadería, se convierte en desecho tóxico, erosionando la viabilidad misma de las prácticas territoriales diversificadas.”

La Ley de Consulta Previa (N.° 29785) reproduce esta asimetría bajo una forma inclusiva aparente. No vinculante, se reduce a un trámite legitimador del Convenio 169 de la OIT: el Estado cumple una formalidad internacional, pero retiene el monopolio decisorio. Las comunidades participan como sujetos culturales, no como autoridades políticas —su opinión cuenta, pero no obliga—. Esta contradicción hereda la visión republicana del rural como obstáculo o recurso movilizable, no como socio igualitario en el desarrollo.

Individualización como fragmentación deliberada

La subordinación se agrava en la política agraria. La formalización de la propiedad impulsa la individualización de la tenencia comunal, prometiendo crédito y seguridad jurídica. Esta estrategia fragmenta el control colectivo: las parcelas aisladas debilitan la regulación integrada de usos, la defensa ante presiones externas y la planificación territorial. Sistemas diversificados —agroecología, manejo comunitario del agua, diversidad cultivada— reciben recursos mínimos pese a su rol probado en la adaptación climática. El Estado prioriza la integración a mercados subordinados sobre el fortalecimiento de la autonomía territorial efectiva.

Esta política no es neutral. Al dividir el territorio comunal en unidades individuales, se erosiona la capacidad de las asambleas para decidir colectivamente sobre pastos compartidos, distribución de agua o rotación de cultivos. En contextos andinos, donde la reciprocidad y el trueque han gestionado riesgos históricos, la parcelación introduce disputas internas que benefician a actores externos. Empresas mineras aprovechan estas fracturas para negociar con familias aisladas, socavando la cohesión que históricamente ha sostenido la gobernanza comunal.

En zonas como Cusco, Apurímac y Puno, la ausencia crónica de políticas públicas convierte a las mineras en proveedoras perversas de servicios básicos —escuelas, postas médicas, caminos—. Esta dependencia genera un ciclo vicioso: quien amenaza el territorio proporciona infraestructura, reemplazando al Estado fallido sin alterar las estructuras causales de esa ausencia. No es inclusión social, sino colonialidad contemporánea donde corporaciones llenan vacíos institucionales para legitimar su presencia extractiva.

Gestión comunal bajo presión estructural

Frente a una institucionalidad hostil, las comunidades fortalecen su gobernanza comunal mediante prácticas diversificadas como agricultura, ganadería, migración circular y reciprocidad colectiva, a través de las cuales gestionan riesgos climáticos, económicos e incertidumbres de manera integrada. Estas estrategias no responden a una supuesta falta de modernización, sino a condiciones estructurales concretas: apertura comercial sin protección, abandono estatal de asistencia técnica y avance del extractivismo. Mantener el territorio en uso activo evita su declaración como ocioso —pretexto jurídico histórico para expropiaciones—, preservando la base material de la reproducción social.

En el sur peruano, esta gestión integra saberes ancestrales con adaptaciones contemporáneas: rotación de tierras ante sequías, redes de trueque para insumos, migración temporal que remite recursos sin vender. Estos sistemas generan estabilidad superior a monocultivos dependientes de subsidios inexistentes, resistiendo volatilidades de precios internacionales. Sin embargo, la presión extractiva amenaza esta base: la contaminación hídrica reduce la productividad diversificada, forzando mayor migración y debilitando la comunalidad.

Casos como Las Bambas (Apurímac) lo ilustran vívidamente: la reubicación forzada de Fuerabamba no fue un acuerdo equitativo, sino el resultado de un marco normativo que equipara el interés nacional a la explotación minera. El Estado facilitó el despojo en lugar de mediar derechos, priorizando concesiones sobre títulos colectivos. Las comunidades responden articulando redes, documentando daños ambientales y boicoteando consultas no vinculantes, presionando en instancias como la CIDH. Esta acción no es mera resistencia reactiva, sino defensa institucional de la gobernanza comunitaria frente a una fragmentación inducida (Li, 2015).

Contradicción estructural: rentas globales versus reproducción local

El conflicto del sur peruano no es técnico ni local, sino profundamente político: extracción de rentas globales versus reproducción social territorial. El Estado genera PIB a través de materias primas mineras, pero degrada simultáneamente la capacidad rural que sustenta la seguridad alimentaria nacional. En un país donde el 70% de la producción de papa y quinua proviene de pequeños productores, esta contradicción es insostenible. El debate oficial evade el mercantilismo reduccionista —que mide valor territorial por productividad inmediata—, centrándose en la negación sistemática del derecho comunal a gobernar los territorios que mantienen vivos pese a décadas de abandono.

Esta tensión revela límites del modelo extractivista: mientras genera ingresos fiscales volátiles dependientes de precios internacionales, destruye ecosistemas productivos locales esenciales para soberanía alimentaria y adaptación climática. Las comunidades que gestionan diversificadamente demuestran viabilidad alternativa, pero carecen de respaldo estatal para escalar. En contraste, las políticas de formalización aceleran éxodos selectivos, vaciando territorios para facilitar concesiones futuras.

Salida política: reconocer gobernanzas territoriales plenas

Las políticas viables deben abordar esta contradicción estructural. Primero, consulta previa vinculante con poder de veto real, transformándola en autodeterminación efectiva. Segundo, moratoria inmediata a nuevas concesiones sobre territorios comunales titulados, permitiendo la armonización real de derechos. Tercero, inversión focalizada en fortalecimiento institucional comunal: capacitación para planificación territorial integrada, acceso diferenciado a créditos colectivos y mercados locales para productos diversificados. Cuarto, derogación de mecanismos que declaran tierras ociosas, reconociendo prácticas históricas como gestión legítima.

Reconocer a las comunidades como autoridades territoriales plenas —con capacidad regulatoria, de veto y planificación— supera la dominación colonial sin requerir subsidios generalizados. Esta elevación no es concesión política, sino reconocimiento pragmático de capacidades probadas: comunidades que han gobernado efectivamente ante Estados ausentes merecen herramientas para hacerlo sosteniblemente. El territorio vale precisamente por esa gestión demostrada, no por un uso mercantil validado externamente.

La pregunta central —¿de quién es el territorio?— exige trasladar decisiones de Lima y sedes corporativas a asambleas comunales. Sin este cambio paradigmático, el Perú reproducirá ciclos de desposesión estructural, prometiendo desarrollo mientras entrega dependencia extractiva. En un contexto de cambio climático acelerado y volatilidad alimentaria global, ignorar la gobernanza comunitaria no es opción viable: es riesgo estratégico nacional.

Referencias Bibliográficas 

Instituto del Bien Común [IBC]. (19 de noviembre de 2025). La minería ocupa el 16,5% del territorio nacional y afecta al 35% de tierras comunales, según IBC. https://ibcperu.org/la-miner-a-ocupa-el-16-5-del-territorio-nacional-y-afecta-al-35-de-tierras-comunales-seg-n-ibc 

Li, F. (2015). Desenterrando el conflicto. Empresas mineras, activistas y expertos en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos. 

*La opinión expresada es personal a la autora y no representa la postura institucional de Entornos por el Buen vivir.